中 중소도시 육성, 예상보다 느려…’도농간 공공서비스 격차’ 때문

▲ 사진출처 = 봉황망(凤凰网)

[봉황망코리아 차이나포커스] 중국 농촌 및 비호적 인구의 중소도시 편입을 골자로 하는 중국 정부의 도시 개발이 예상보다 더딘 속도로 진행되고 있다는 분석이 나왔다. 많은 농민이 중소도시의 호적보다는 농촌 토지에 부가된 이권에 더 큰 관심을 갖기 때문이다. 한 전문가는 도농간 공공서비스를 균등화해야만 대도시로 집중된 인구를 분산시키고 중소도시를 육성할 수 있다고 분석했다. 

최근 중국 국가발전개혁위원회에서 출간한 ‘2016년 국가신형도시화보고’에 따르면 지난해 중국 정부는 농촌 인구의 도시 이동을 위한 일련의 정책을 내놨다. 여기엔 1억명의 비(非) 호적 인구의 도시 정착, 농촌 인구의 도시 이동을 위한 재정∙토지∙부동산 종합 정책 등이 포함돼 있다. 

통계에 따르면 지난해 중국에서 새롭게 도시에 정착한 인구는 약 1600만명 수준이었다. 이중 도시에 거주하나 호적을 취득하지 않은 인구는 57.35%, 도시 호적까지 취득한 인구는 41.2%로 전년에 비해 각각 1.25%p, 1.3%p 늘었다. 지난 3년간 통계로 봤을 때 각각 5.5%p, 3.62%p 오르는 등 소폭 상승세를 보이고 있다.

중국의 도시 개발이 매년 진척되고 있지만 호적 개혁, 농민공의 도시 정착 등 세부적인 사항에서는 여전히 넘어야 할 산이 높다. 국가발전개혁위원회 발전계획 책임자는 중국 도시 개발이 정부의 예상보다 훨씬 더딘 속도로 진행되는 상황에 대해 3가지 이유를 제시했다.

먼저 비 호적 인구의 호적 취득을 관할하는 곳이 지방정부라는 데 문제가 있다. 일부 지역은 농촌 출신자에게 호적을 지급하는 데 소요되는 단기적 비용을 지나치게 우려해 이를 꺼린다. 이들은 인구 증가로 얻을 수 있는 장기적 이익을 등한시한다. 

둘째로 지난해 쏟아져 나온 각종 도시 육성 정책이 각 지방에 뿌리 내리기까지 어느 정도 시간이 걸린다는 것이다. 발전계획 책임자는 “올해 2월 말까지 16개 성이 성급 재정지원 정책을 내놨고 4개 성만이 구체적인 농촌 인구의 호적 지급정책 실시방안을 제시했다”며 “중앙 정부가 도시 육성 비용 부담 체계를 명확히 세우지 못한 탓에 지방정부는 소극적으로 대처하고 있다”고 설명했다.

셋째로 농촌의 인프라가 개선되고 도농 간 공공서비스 격차가 점차 축소되면서 도시 개발이 늦춰지고 있다. 심지어 일부 농민공은 도시 호적 취득에 아예 관심이 없는데 그 이유는 농촌 토지에 부가된 각종 이권을 포기하는 데 대한 인센티브가 적기 때문이다. 

도시 구조로 볼 때 농민의 도시 진출과 호적 취득이 중국 정부의 계획만큼 이뤄지지 않는 가장 큰 이유는 정부가 농민들에게 대도시가 아닌 중소도시로 진출하는 것을 권장하기 때문이다. 1, 2선 도시로 진출하는 것에는 여전히 많은 제약이 걸려 있다. 

광둥성 체제개혁연구회 펑펑(彭澎) 부회장은 중국 언론 제일재경(第一财经)과 인터뷰에서 “정부의 호적 개혁과 농민의 도시 진출 방향에는 상당한 괴리가 있다”며 “1선 도시는 엄격한 인구 제한 정책을 끊임없이 내놓고 있으며 2선 도시도 장기적 관점에서 순차적 개방을 추진하고 있다”고 설명했다. 펑 부회장에 따르면 중소도시가 호적을 쉽게 내준다고 해서 농민들이 무조건 도시 호적을 선택하지는 않는다. 이들은 도시 호적을 취득함으로써 얻을 수 있는 경제적 이익과 농촌 토지의 이권을 비교한 후 더 큰 쪽을 선택한다.

펑 부회장은 중소도시 호적이 농민에게 큰 메리트가 없다고 설명했다. 대부분의 농촌 출신자는 현(县)급 도시나 지급시(地级市)에서 집을 사고 상주하더라도 호적은 원치 않는다. 현급 도시∙향진(乡镇) 경제가 발달하고 근교 농촌 토지의 가치가 상승하면서 호적을 취득하면서까지 도시를 선택할 이유가 없는 것이다. 펑 부회장은 “통계상의 도시화 비율을 강조하지 말고 농촌 인구가 도시를 선택했을 때 실질적으로 얻을 수 있는 이익을 반드시 고려해야 한다”고 덧붙였다. 

샤먼(厦门)대학 경제학부 딩창파(丁长发) 부교수는 “공공서비스자원에 대한 배분을 중앙 정부에서 결정하기 때문에 우수한 교육∙교통∙의료∙문화 등 자원이 모두 대도시에 집중돼 있다”며 “이에 따라 정부가 80년대부터 대도시 인구 제한을 엄격히 관리하고 중소도시를 육성하기 시작했지만 큰 성과를 거두지 못했다”고 설명했다.

딩 부교수는 “중소도시에 대한 지원을 늘려 도농간 공공서비스 균등화에 힘써야 한다”며 “단지 대도시의 인구 집중, 부동산 가격 상승을 억제하는 데에만 집중한다면 앞으로도 사람들은 대도시로만 몰려들 것”이라고 경고했다. 


[봉황망코리아 차이나포커스] 권선아 기자 sun.k@ifeng.co.kr

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